论国企垄断的性质及其法律规制。
摘要：虽然《反垄断法》规定处于市场支配地位的国有企业不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益，但由于缺乏具体的规制措施，导致其效力有限现实中，垄断性国有企业的垄断行为侵害公众利益的事件时有发生，已经严重损害社会的和谐，因此必须完善相关经济法规定对其垄断行为进行强有力的规制。
关键词国有企业反垄断反垄断法
我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业，国资委通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数股权。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面。
一、国有企业垄断的现状及存在的问题
国有独资公司。
国有独资模式，即在原有国有企业的基础上改制成为国有独资****。国有独资公司治理结构的主要特点为：一是产权结构单一，国有独资全资；二是不设股东会，由**代行所有者权益，股东大会的职能由**和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由**任命，经理层的人事安排也主要由**完成；四是董事会、经理层、党委会交叉任职，几乎是“三套班子，一套人马”。
监事会则在其领导之下。然而，垄断行业的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构，而协调运转、有效制衡并未实现，“形似而神不似”，实质上与公司制改革以前差别不大。
垄断行业的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时，在公司治理层面产生了新问题：一是独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。国有独资有限责任公司不设股东会是可行的，也符合《公司法》规定。
从理论上讲，只要**能够代表全体公民的利益，自然就可以行使股东会职能；即使**不能完全代表全民意志，实践中也无法再找出更合适的组织机构。但是《公司法》第六十六条又规定由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权。二是董事会、监事会、经理层成员产生基本由**控制，政企不分。
董事长由党组织部门或**的人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力。这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，但问题是**按什么原则来选择公司董事长，如何产生？至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由**部门任免，则明显有悖于公司制原理。
在董事会、监事会、经理层均受**控制的情况下，他们除职业与**公务员不同外，其任免、职级、升迁等与**公务员没有实质上的差异，政企不分无可避免。三是董事会、经理层乃至党委会交叉任职，成员几乎由同一群体构成，也不符合公司制度的基本原则。同时，监事会由党委副书记、工会主席、财务负责人、职工代表组成，处于企业直接领导之下；再加上董事会行使股东会部分职权，由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象，即在**授权的条件下，“自己聘任自己，自己监督自己，自己审议自己”。
四是垄断型国企高管对调现象严重。电信、电力、石油、航空等垄断行业领域，国企高管对调极为普遍而频繁。同行高管对调相当于国外反垄断法指向的“人事参与”或合谋现象，破坏了企业之间的竞争关系。
国有控股公司。
垄断行业的国有控股有限责任公司是在公司化改革过程中，通过国有股**的方式，向企业内部职工、社会团体和个人**企业股份，由单一投资主体逐渐转变为多元投资主体。同时，国有股仍然保持相当比重，保有控制地位。垄断行业国有控股有限责任公司主要通过两种途径产生：
一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额，股权结构分散，依此设立股份****；另一种则是通过引进外资或民间资本，通过合资合作的方式成立的有限责任公司。
国有控股有限责任公司的投资主体增加，股权分散，因此公司组织机构中设立了股东会或股东大会，由于非国有股东的存在，董事会、监事会、经理层成员受**直接控制的力度相对减弱。不过，问题仍然非常严重。在股份****中，普遍存在的一个现象是国有股一股独大，社会公众股比重较小且相对分散。
在非国有股与国有股的博弈过程中，由于非国有股权比重较小本已处于弱势地位，再加上股权分散，其应有的表决权也不能充分实现。因此，在股份****中普遍存在着股东大会职权难以充分实现的问题，甚至股东大会形同虚设，真正的权力仍然集中在代表国有股权的**手中。在这种情况下，公司治理结构存在着与国有独资公司类似的情形。
简言之，国有股一股独大带来三个问题：一是经营者损害股东的利益，二是大股东损害小股东的利益，三是大股东代表损害大股东的利益。
垄断经营成“主题歌”
长期以来，垄断行业发展机制一直是垄断经营机制，主要表现在以下几方面。
（1）在商业运营环境方面，存在**扭曲的问题。长期以来，在**垄断经营的体制下，一方面一些行业服务被当作公益性产品对待，**偏低；另一方面，部分行业**偏高，原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不该进入的费用进入了成本，包括行业的高工资。
按就业人员平均劳动报酬计算，2023年全国各行业平均值为28898元，电信行业为45745元，航空运输业为76331元，石油和天然气开采业为45712元，远远高于全国各行业平均水平，存在成本偏高成分。正因为成本偏高，导致**扭曲，资源配置误配现象严重。
（2）进入壁垒依然过高，难以形成有效竞争。这方面主要表现为进不来，不对等，同质性。“进不来”是指进入壁垒障碍严重，导致在多数部门竞争主体数量有限，产业集中度偏高。
“不对等”是已有企业与新进入企业处于不对等竞争的状态。支配市场的原垄断企业较之新进入企业具有压倒性的先入优势，同时它还凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为，使得有效竞争难以实现。“同质性”是竞争主体资本属性的同质性较高。
也就是说，引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，这种拆拆分分，只是作为所有者的国家所管理企业的数量发生变化，或者说，只是国有企业之间的利益调整，并没有产生以明晰产权为基础的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的“兄弟之争”。也就是说，在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争，所有竞争者的利益主体只是一个，即国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的损失。可以说，由于垄断行业已经被“巨无霸”占领，对主管部门来说，尽管表面上可能希望引入一些竞争做点缀，但民营资本进入垄断性行业愈发艰难。
（3）监管存在缺陷。当前垄断行业监管机构的设置主要有三种类型：一是政企、政资、政监“全合一”型，典型的是铁路部门(铁道部)以及烟草行业(国家烟草专卖局);二是政监合一型，**行业管理机构代行监管职能，如电信(工业与信息化部)、民航(民航局)、邮政(国家邮政局)、市政公用设施部门(住房与城乡建设部以及各地的建设部门);三是政监相对分开型，如电力行业(电监会)。
目前仅有电力行业成立了独立的监管机构，但在两个关键领域即电价和电厂的建设及扩容的职能配置上，也与国家宏观部门存在着交叉、重叠。除了缺乏独立监管机构外，**监管职能或缺位或越位。监管机构缺乏有效的监督和制约，决策过程透明度低，一些监管职能没有得到法律的明确授权。
（4）难逃“短缺经济”结局。计划经济的后果是短缺经济。垄断行业及其监管的后果同样是短缺经济。
中国铁路、供水和污水处理、燃气**等垄断行业，仍然严重短缺。目前电荒问题备受关注，很多城市水荒及行车难、停车难、污水、垃圾收集处理难等问题也愈发严重。每年春运期间，火车“一票难求”成为决策者头疼的问题。
前几年一度使人颇为乐观的垄断性基础设施供给容量，许多方面不能满足日益增长的需求，呈现新短缺现象。
改革开放以来，中国垄断行业发展很快，但也引发了众多社会问题。中国在社会转型过程中也面临着就业、收入分配、贫困、腐败、资源环境等问题。联合国《2023年人类发展报告》曾指出了五种有增长而无发展的情况，即无工作的增长、无声的增长、无情的增长、无根的增长和无未来的增长。
“五无”发展在中国表现尤为严重。“五无”发展虽然是就整体经济而言的，但垄断行业发展无疑加剧了这种后果。
二、国企垄断的法律规制。
我国2023年起开始实施的《反垄断法》主要采取了行为主义的思想，仅具有市场支配地位本身并不违法，只规制其“滥用市场支配地位”的行为，也就是说反垄断法并不规制已存在的垄断状态，只对垄断行为进行规制。国有企业处于垄断性地位、市场支配地位本身并不是反垄断法、反不正当竞争法等经济法规制对象。而且宪法第七条也规定国有经济是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。
然而，由于“国有经济实质上是**人经济”，这种**人经济造成管理层可能为获取更大的政治利益、经济利益，从而通过实际掌控的国有企业滥用市场支配地位、垄断地位侵害广大消费者利益和整体国民的利益，并且在此过程中寻租现象严重，****与企业的高层管理者，通过手中掌握的权力，获取不当利益，滋生腐败，引起公众强烈不满情绪，已经严重阻碍和谐社会的建设。正如有学者所说“正是由于获得了公众的支持和忠诚，**的公共权力才具备合法性。”垄断性国有企业的垄断权力来自**的授权，垄断性国有企业的这些引起公众不满的垄断行为已经严重损害公共权力的合法性基础。
，也强调要对经营者的经营行为及其商品和服务的**依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。然而由于缺乏具体有效的规制措施，导致其效力极为有限。总体而言我国对垄断性国有企业的垄断行为规制措施主要存在以下问题：
1)信息不对称使**对垄断性国企的产品、服务**管制虚置化，收效甚微。根据国有资产法相关规定，国有企业的所有权属于全民，***代表国家行使所有权，然而无论是各级**还是全体国民作为委托人都必须通过**人来行使所有权。国有企业的**人作为市场主体掌握着国有企业的经济指标及其全部动态信息，然而**人的利益多元的，**人很可能为了自身利益最大化，隐瞒对其不利的信息。
例如一边向**监管部门报告经营成本上升要求提高产品、服务的**，一边提升高管、职工的高额薪酬。而实施管制的有关**监管部门不是一个市场主体，对垄断性国有企业的各种信息的掌握不可能做到细致全面。政。
府希望了解国有企业的真实成本从而作为**规制的主要依据，国有企业的**人希望抬高自己的经营成本以获得有利的**定价。这种由追求目标的差异而导致的有关企业真实经营成本的博弈，国有企业往往处于优势地位，毕竟企业比**更了解自己的经营状况。因此，**通过大量的调查、听证，经过众多部门合法审批手续出台的所谓的“管制**”，很可能远远高于真实成本。
并且由于垄断性国有企业提供的产品、服务对广大消费者来说是日常生活所必需的，若没有这些必需品，不要说提高生活质量，就连维持现代社会的基本生活都不可能，由于其独占性的存在，消费者在消费过程中又无替代选择，虚高的**使广大消。
费者产生大量不满情绪，已经严重影响到社会的和谐。
2)相关规制法律规定的模糊性，使得对垄断性国企的垄断行为的规制条款虚置化。首先，，但由于法律没有规定哪些行业属于关系国民经济命脉和****的行业，因此很可能被理解为为凡目前国有占控制地位的行业都属于关系国民经济命脉的行业。其次，虽然第七条还规定相关国有企业“不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。
”但法律有没有规定消费者等相关社会公众对其进行社会监督的途径，如果依靠行政举报进行监督，由于垄断性国有企业所在的行业是与行政机构有紧密的结合性，实践已证明这种监督的效果很有限。如果依靠司法救济渠道进行监督，由于我国没有公益诉讼机制，也没有真正意义上的“集团诉讼”机制，广大消费者仅依靠个体力量很难通过司法途径进行社会监督。
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