日期： 2009-01-14
城市设计在新的《城乡规划法》中仍不具有明确法律效力，自然不能直接实施，必须转化为法定规划如控制性详细规划才能实施。由于城市设计转化的过程中缺乏制度化的方式和方法，容易产生偏差和变化，难以有效控制和引导具体开发建设，导致其实施运作效果普遍不理想。深圳虽然2023年就借助经济特区特别立法权，通过《深圳市城市规划条例》使城市设计获得了法律地位，但过于原则化，仍然缺乏可操作的实施运作细则。
为此，深圳规划部门立足现实，结合地方特点，积极探索了多元化、可操作性强的城市设计实施运作机制，在国内有较强创新性、前瞻性。
今年是深圳规划的“实施年”，探索规划实施机制是规划部门的工作重点之一。城市设计实施运作机制包括诸多内容，是一个非常复杂的课题，笔者仅选取其中的核心关键环节——城市设计在一书两证的规划管理体系中，如何转化为《建设用地规划许可证》规划设计要求进行研究，并结合深圳的实施运作实践，分析具体模式及特点，并提出一些完善建议和对策，与大家共同**。
一、具体模式分析。
2023年的《深圳市城市规划条例》以独立章节规定了城市设计法律地位和编制、审批制度：城市设计包括单独编制和结合规划各阶段编制的，单独编制的主要针对城市重点地区如中心区、深南大道沿线、滨海区等，成果主要为形态型的城市设计方案，一般报局技术委员会审议通过（作为行政审批的内部技术依据），重要的再报规划委员会审批通过或再融入法定图则中而获得法律效力；结合规划各阶段的城市设计以法定图则为重点，成果包括城市设计专篇和条文，具有法律效力，但大都表现为策略型、原则性的意见和要求。然后，城市设计可作为规划管理和城市建设的法定依据之一，针对城市不同地区和具体项目的情况，以多元化的模式转化为《建设用地规划许可证》规划设计要求，作为项目的建筑、环境设计的重要依据，在具体报建方案及施工图设计中，以判例式的个案设计审查予以落实，直接控制和指导微观、具体开发建设，在《一书两证》为核心的规划管理体系中实施。
通过深南大道竹子林段、大梅沙地区具体项目的城市设计实施运作实践分析，具体模式分析如下：
1、契约模式。
对于城市重点地区中特别重要的项目如标志性建筑，如**将土地使用权以拍卖、招标或协议方式出让给开发者时，规划部门将城市设计要求附加为土地规划要求，以契约形式来实施，不再核发《建设用地规划许可证》。如深圳大梅沙愿望湖的湖心岛项目对整个大梅沙核心区空间及景观特色塑造都非常重要，规划部门委托日本设计公司完成城市设计方案后，在土地拍卖时约定取得土地的开发商须将按城市设计方案实施。
2、转译模式。
对于量大面广的大多数项目，规划部门通过精简、摘录等方法，将城市设计成果（包括指引、导则、方案等）如建筑色彩、材料、屋顶形式、立面细部等指导性要求，有时包括建筑高度等规定性指标，转译成为《建设用地规划许可证》规划设计要求，一般有两种形式：成为“总体布局及建筑退红线要求”，或者进入“备注”——应遵照城市设计要求进行设计等。如大梅沙地区已完成了中心区规划咨询、核心区规划设计指引、愿望湖东侧地块详细规划及城市设计指引后，规划部门在核发大梅沙度假村《建设用地规划许可证》时，精简、摘录了部分城市设计要求，如：
首层：沿步行街侧建议设计两层高的拱廊；材料：砖、自然石材或涂料，首层外墙建议石材；玻璃无色或浅色，禁深色大面积反光玻璃；色彩：
冷灰色为主；屋顶：不少于80％面积坡屋顶，坡度不小于25度，屋脊最高处不得超过21米；本地块、j402－0090地块与j402－0091地块之间道路必须以步行街连接……
3、直译模式。
对城市重点地区中景观要求高、生态敏感度高、稀缺资源地区的公共建筑，**认为有必要进行主导或深度参与的，规划部门将城市设计方案整体作为《建设用地规划许可证》的规划设计要求，直接成为具体项目的建筑方案。如大梅沙雅兰酒店、海景酒店等三块地位于一线滨海地带，是大梅沙开发建设的重要启动项目，对地区整体价值提升以及滨海空间和景观影响都很大。规划部门把三块地合并成一个地块整体考虑，委托英国atkins公司编制完成详细城市设计方案：
不仅确定功能、开发强度、退红线等规划要求，而且也确定总体布局、造型设计甚至立面细部等，土地出让时要求取得地块的发展商必须按城市设计方案直接实施。
4、附件模式。
对城市重点地区景观要求高的公共建筑，规划部门将城市设计方案作为《建设用地规划许可证》附件，作为具体项目方案设计依据之一。如深圳深南大道竹子林段沿线的几个办公建筑项目在核发《建设用地规划许可证》时，将城市设计作为附件发放。
5、指引模式。
针对城市中较大规模或重要地段的项目包括居住及公共建筑等，规划部门（或委托编制单位）将城市设计精简提炼为城市设计指引，核发《建设用地规划许可证》时明确应按城市设计指引进行设计。
如规划部门2023年3月5日以规范性文件发布实施了《进一步加强城市设计及建筑设计管理规定》、《深圳市建筑工程方案设计招投标管理试行办法》，要求设计方案招投标的项目以及重要公共性建筑、重要地段项目除发放《建设用地规划许可证》外，还要求同时申领《城市设计指引》，作为方案设计和评审的重要依据，在相关阶段设计中需提供城市设计专篇，落实城市设计指引提出的原则和建议，不能落实的需提出正当理由或作出合理解释。具体项目包括：
重要的公共性建筑物（如火车站、飞机场、体育馆、大剧院、博物馆、图书馆以及各区重要的公共性建筑物）；
建筑面积2万平方米以上的建筑（厂房、纯住宅除外）；
建筑面积6万平方米以上的高层住宅单体或建筑群体设计；
用地面积超过5万平方米的各类小区详细蓝图规划设计。
6、通则模式。
为保证城市设计的全覆盖和最低限度实现，规划部门将城市设计融入城市**行政规章或技术规定、标准，以一般性城市设计通则、政策覆盖全城，无论有无城市设计覆盖，通则都可发挥实效，一般无需进入《建设用地规划许可证》。如《深圳市城市规划标准与准则》城市设计要求、《深圳市建筑与城市设计准则》等，相当于全市的普遍性城市设计指引。包括两种子模式：
（1）**行政规章的子模式。
城市设计融入《城市规划标准与准则》等**行政规章，获得较高的效力。如深圳2023年4月1日实施的《深圳市城市规划标准与准则》融入的城市设计一般原则：
8.4 建筑物的面宽控制。
8.4.1 建筑高度大于18米且小于或等于54米的高层建筑，其最大连续展开面宽不宜大于100米。
8.4.2建筑高度大于54米的高层建筑，其最大连续展开面宽不宜大于80米。
（2）技术规定、标准的子模式。
城市设计转化成为地方技术规定、标准，对城市设计未覆盖地区，可作为规划管理的技术依据而实施。如《深圳市建设场地环境设计标准与准则》。
7、激励模式。
对于城市高强度开发、生态敏感度高、稀缺资源地区的项目，为了有效调节和引导市场经济中开发商过度追求经济效益与公共利益之间的矛盾，规划部门借鉴美国有奖区划经验，2023年7月以地方技术标准实施《深圳市民用建筑技术要求规定》，如以容积率或面积计算等规定，鼓励和引导开发单位在建设中通过架空提供公共开放空间。如《深圳市建筑设计技术经济指标计算规定》第4.2.
1.1条规定：
裙房屋顶层主楼架空，用作绿化休闲使用时，架空部分的进深不小4.0米，梁底净高不小3.6米，并应有不小于四分之一的绿化面积，裙房屋顶用作绿化休闲使用时，裙房屋顶的建筑面积不小于3000平方米，且有从屋顶平台直达室外地面的专设公用楼梯，可以核定增加等量面积。
二、实施运作效果评析。
1、总体评析。
城市设计以不同模式转化成为《建设用地规划许可证》规划设计要求，立足现实、可操作性强，在**主导或深度参与的城市重点地区的公共建筑实施效果较好；强制性的、量化的规定性指标如容积率、建筑高度等实施效果较好，而指导性的城市设计要求如“色彩”、“屋顶形式”、“立面造型”等，在市场经济复杂多变、不确定因素的冲击下，实施效果容易受干扰。
各种具体模式各有侧重，基本覆盖了城市所有地区和项目，但应用的个案化、主观性比较强，可能会因管理人员个体理解和取舍而不同，甚至同一地区相邻地块的模式也不一致，容易导致城市设计实施偏差、不公平、效率不高等问题，效果会受到影响。
2、具体模式评析及比较。
契约模式简单明确，但应用范围有限，仅适用于土地以招标、拍卖、挂牌出让的城市重点地区特别重要的项目。
转译模式相对简单，适用面广，是深圳城市设计实施运作最主要、最常见的模式。一般不会增加开发单位和建筑设计师的负担，但城市设计成果是否完全、准确成为规划要求会因管理人员个体理解和取舍有所偏差，文字表达不完全一致，有一定模糊性，主观性比较强。
直译模式适用面不广，都是基于特定的背景和要求，对设计质量以及城市重点地区空间环境品质的高标准、高要求，适用于城市重点地区中景观要求高、生态敏感度高、稀缺资源地区的公共建筑，但不易适应复杂多变的市场经济。
附件模式可使开发商、建筑师可深入全面了解城市设计要求，直观、明确，适用于城市重点地区景观要求高的公共建筑。但由于城市设计没有直接进入《建设用地规划许可证》，强制力度减弱，而且未经过规划管理人员的精简提炼，开发商、建筑师不易把握重点，会降低后续设计审查的效率。
指引模式基本覆盖了城市较大规模、景观影响较大的地段，包括城市重点地区和一般地区。但城市设计指引未直接进入《建设用地规划许可证》，这点与附件模式类似，但经过规划部门精简提炼，有一定的针对性，开发商、建筑师相对容易把握重点，又与转译模式类似，但也可能会因管理人员个体理解和取舍有所偏差。
通则模式的城市设计效力较强（其中城市设计规定、标准效力不如**行政规章），相对简便，但针对性不强，难以适应不同地区如滨海区、历史风貌区的城市设计差异化、精细化运作，仅是城市设计最低限度的实现。
激励模式已深入人心，在深圳的公共建筑、住宅中得到广泛应用，提供了大量适于气候特点、具有地域特色的公共开放空间。但激励模式如果使用不严密，有可能增加开发容量，对环境产生负面影响，甚至造成开发强度失控、不公平等问题。
总之，在上述不同模式中，契约模式的实施效果最好，但应用范围有限；直译模式实施效果较好，但不易适应复杂多变的市场经济；转译模式针对性强、适应面广，但容易受审查者的个体素质和偏好影响。附件模式实施效果一般，但可全面表达城市设计要求。指引模式的内容与附件模式类似，方法又与转译模式接近。
通则模式针对性不强，仅是城市设计最低限度的实现。激励模式可有效调节和引导市场经济中经济效益与公共利益之间的矛盾。
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