关于完善和加强基层行政复议工作的思考。
行政复议是指经行政相对人申请，由行政复议机关依法对行政机关作出的具体行政行为的合法性、合理性进行审查并作出裁定的活动。其初衷在于强化行政机关的层级监督，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益不受行政机关非法侵犯，及时化解行政纠纷，密切干群关系，维护社会稳定。实践证明，行政复议制度在促使行政机关依法行政，化解人民内部矛盾，构建和谐社会方面确实发挥了其他制度不可替代的重要作用。
但同时，随着经济转轨和社会转型时期的到来，各种新问题和新情况不断涌现，特别是在县区一级基层**，由于受政治体制、法律意识、传统观念、基础条件等多种因素的影响，行政复议功能未能得到真正有效的发挥。
一、基层行政复议存在的主要问题及原因分析
一）传统体制上的缺陷，重向上信访轻行政复议。
行政复议是类似于行政司法审判的行政机关内部自我纠错的补充性救济制度，行政相对人认为自己的合法权益受到侵害时，既可以直接向法院提起行政诉讼，又可以向复议机构申请行政复议（法律规定复议前置和复议为终局裁决的除外）。而实际上，行政相对人在发生行政争议时却往往选择另外一种补充性救济途径——信访。从功能上说，信访主要是通过不具有法律强制力的调解手段来化解人民内部矛盾，促进社会和谐。
从法律地位上看，信访也并不具有处理行政纠纷的能力和资格。但在现实中，信访制度实际上早已超出了其本应固守的调解范围，几乎延伸到社会生活的方方面面。特别是在基层，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的作用日趋弱化，反而成为了部分老百姓与基层**相抗争的“有效手段”。
特别是当和谐稳定的任务通过层层分解最终落实到基层**的头上时，和谐稳定和以人为本的压力迫使地方**有时不得不违背正常程序，甚至以牺牲某些法律或政策原则为代价满足上访人一些并不合理的诉求，从而使老百姓更加坚定了只有通过信访才能够“以最小的投入换取最大的收益”的错误预期。于是，信访就因地方党政领导的介入不可避免地具有了浓厚的人治色彩，而行政相对人便将其看做了优于行政复议和司法审判的首选行政救济方式，信访部门则被错误地理解为解决包括行政争议在内的一切问题的主体部门。群众要更加认为向上信访是解决问题最为有效的手段，尤其是向**、省级**上访更被人们认为是基层**最怕的事，解决问题也最有效。
二）社会认同感缺乏和认知度不高
实事求是地说，由于多年来法制宣传大多流于形式和体制上的原因，基层群众尤其是广大农村群众对行政复议知之甚少，对其认知度远远不及信访局。提起法制办，很多老百姓都说不清它的职能究竟是什么，甚至有人根本就不知道**还有这样一个机构的存在。而认知是认同的前提，认同是信任的前提，信任则是诉求的前提，在这紧密相连、层层递进的逻辑关系中，行政复议从一开始就失去了最为基础的前提。
在基层，不仅是信访局，就连机关效能投诉中心等非常设机构的“名气”也远远要比法制办大得多。这些机构是地方党委、**为优化经济发展环境而设立的，其职能重心在于为经济发展服务，特别是为在当地投资的企业服务。面对招商引资日益激烈的竞争态势，地方**常常通过许诺各种“特权”来吸引投资者，而这种特权的实现，则往往是以限制和束缚某些行政机关的行政执法权为代价，而机关效能投诉中心等机构正是保障投资者享受这种特权的具体兑现者。
通过这些部门，投资者不但可以保护自己的正当权益，还往往能使自己争取到“特殊的待遇”，一旦与行政机关发生行政纠纷，自然也就不会去找只能行使复议功能的法制办了，而且这种选择正不断地在社会上产生着“示范效应”。于是，群众的不了解、企业的不认可，直接导致了基层行政复议机构社会威信的缺乏和案源的流失，使其常常处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。
三）部分地区对基层法制机构的定位错误。
对于基层法制机构的性质和定位，我认为可以概括为三大方面：一是**决策的参谋者，起着对规范性文件进行备案审查和为**决策提供法律服务的作用；二是行政执法的监督者，起着规范行政行为、促进依法行政的作用；三是公民合法权益的维护者，起着化解行政争议、维护社会和谐的作用。一个地方法制机构的作用能否得到充分发挥，与当地**是否对该机构予以了这种正确定位息息相关。
有的地区对法制机构的地位和重要性认识不够，认为法制办可有可无、无足轻重，人员配备数量少、业务差，硬件设施老旧落后。而行政复议机构作为基层**的办事机构，行政领导对复议工作的重视与否，直接影响到复议工作开展的好坏。在基层由于受到诸多现实条件的制约，行政复议的功能远远没有得到充分的发挥，远远没有实现该制度的设计初衷。
介于信访救济和司法救济之间的行政复议，很有几分“在夹缝中生存”的艰难，甚至似乎显得多余。事实上，相对于刚性的司法审判，行政复议更多了几分柔性的灵活，不仅限于对具体行政行为合法性的审查，还包括对具体行政行为合理性的审查，而行政诉讼一般只能审查具体行政行为的合法性。同时，相对于行政诉讼，行政复议对当事人的救济更具有便捷、高效、经济的优势。
而相对于责重权轻、以柔性调解功能为主的信访，行政复议又多了几分刚性，作为行政机关内部的层级监督制度和“准司法程序”，复议机关有权对不合理不合法的行政行为作出具有法律效力的裁决，这种优势更是信访所远不能及的。可见，行政复议制度的存在完全有其必要性和合理性，是规范和制约行政行为最直接、最有效的制度设计，而绝非“多余”。行政复议在基层的实施之所以举步维艰，关键还是在于体制的不合理，在于法制的不健全，在于信访趋于人治的争议解决模式。
二、对于完善和加强基层行政复议工作的主要建议
一）理顺关系，明确分工
首先，要把行政救济功能从信访部门中剥离出去，还其作为下情上达、 联系群众、 参政议政的民意机构的本来面目， 维护行政复议机构和司法机关的法律权威。 其次，要对包括信访、投诉、监察、调解、复议、司法等在内的现有各种行政纠纷解决体制进行改革，从制度上把行政纠纷的诉求途径固定下来。具体做法是，明确法制部门为行政纠纷案件的第一受理单位，其他部门在收到群众涉及行政纠纷的诉求之后，一律移交法制部门统一办理。
二）加强宣传，严格办案
多年来，基层传统的法制宣传都普遍存在形式单。
一、力度不大、次数不多、程度不深、效果不佳的通病。对此，建议各地在开展行政复议宣传活动中， 除运用宣传牌、宣传单、宣传长廊、广场普法等传统的“阵地式”宣传形式外，更要注重结合本地实际创新宣传形式。比如可以结合《行政复议法》颁布纪念日，由法制办牵头联动相关行政执法部门开展专题法制宣传教育活动；可以组建法制宣讲团，深入农村、社区、学校，企业对行政复议进行巡回宣讲；也可以组织现场观摩、有奖问答、经验交流等活动，提高群众的参与性；有条件的地区还可以依托当地艺术团，围绕行政复议编排各类艺术节目进行演出。
总之，要通过各种群众喜闻乐见的宣传形式达到寓教于乐的社会效果，努力形成上下联动，生动活泼的法制宣传教育新局面。但复议机构要真正赢得广大群众的认可和信赖，关键还是要通过过硬的工作作风和业务素质严格依法纠错，维**制权威，用实实在在的行动引导人们树立对法律的信仰，摒弃对人治的迷信，这种无形的宣传倘能取得实效，必然会对基层依法行政和建设法治社会的进程起到重要推动作用。
三）加强建设，勇于创新
行政复议工作是一项法律性、技术性很强的工作，需要由熟悉法律和行政管理的专业性独立机构来承担。而目前一些基层**对行政复议工作在认识上存在偏差，重视程度不够，造成法制机构的队伍构成不仅人员少，而且多为兼职，业务素质远远满足不了行政复议的专业需要。因此，要切实发挥行政复议的作用，就需要地方党委、**及组织人事部门给予基层法制机构以准确的定位，充分尊重法制机构的工作性质及职能特点，切实把好行政复议人员的“入口”关，真正为法制部门配备业务精、思想好、作风硬的专业队伍，把那些没有法律专长的人员调整到合适的工作岗位上去。
作者：右玉县纪委审理室负责人秦秀荣。
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通讯地址：右玉县纪委。
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