程向阳。何谓工程担保？建设部下发的《〈关于在建设工程项目中进一步推进工程担保制度的意见〉的通知》中明确：
“工程担保是指在工程建设活动中，由保证人向合同一方当事人（受益人）提供的，保证合同另一方当事人（被保证人）履行合同义务的担保行为，在被保证人不履行合同义务时，由保证人代为履行或承担代偿责任”。这是一种用经济手段管理建设市场的有效制度，也是国际上通用一种化解工程建设中风险的手段。我市在建设工程管理制度改革中，早于2023年10月起就探索实施建设工程担保制度并颁发相应的实施办法，而且在2023年8月被建设部列为全国推行建设工程担保试点城市之一；2023年7月，我市又根据建设部相关规定及工程担保示范合同，完善这一制度的实施办法，使之成为我市建设工程市场管理的一项重要的配套措施。
随着市场经济的深入发展，当前我们有必要回顾这些年来的试点实践，总结经验，针对存在的问题，进一步完善建设工程担保制度，促进建设市场信用体系建设。
一、推进建设工程担保制度的基本情况。
一）工程担保制度的主要内容与做法。
1、凡在我市市区建设工程交易中心招标施工的房屋建筑、
装饰装修、市政工程、园林绿化等工程，其施工合同金额在100万元以上的，均须提供5－10%的履约保函。财政拨款项目除外，但须提供财政拨款计划单。
2、在招标文件、工程合同等规范性文件中，须列入工程担保的相应条款。对保函的要求、格式、索赔方式等明确统一做法。其中由建设单位提供的支付保函和由施工单位提供的履约保函，均须在工程项目招投标结束后同时提供，否则将不予办理相关的备案手续，不予颁发施工许可证。
3、对中标价较低的工程采用差额担保，即中标价比全部有效投标单位的平均投标价低60%以上的工程，则中标价与平均价的差额部分须全额担保，担保金额与差额部分相等。实行差额履约担保的项目，业主仍需提供中标价5%的支付担保。
4、工程质量保修除采用保证金（保修金）方式外，也可采用银行保函、专业担保公司保证的方式。工程竣工验收合格后，承包商可以提供为工程质量保修进行担保的银行保函或专业担保公司的保证，业主接受保函或担保书后，应将保证金结算支付给承包商。
5、担保有效期必须满足工程建设的实际进度，即业主工程款支付担保的有效截止时间，应为业主根据合同约定完成（除工程质量保修金以外的）全部工程结算款项支付之日30天以后；承包商履约担保的有效期截止时间，应为工程建设合同约定的工程竣工验收之日30天以后；工程质量保修担保的有效期，参照。
房屋建筑工程质量保修办法》第七条的规定来约定。
银行保函或担保书约定的有效期届满，或者担保金额已被受益人索赔，但被保证的合同尚未履约完毕的，必须通过续保手续来保证其保函始终处于有效期内。
二）试点以来取得的成效。
我市自2023年10月起实施建设工程担保制度，至今已有4年。据统计，至去年底，我市共办理了965个建设工程项目的担保手续，收押了1512多份履约保函，担保建设工程合同金额达190亿元，保证金额11.38亿元。
主要取得以下成果：
1、工程建设各方履行合同的诚信度明显提高。推行工程担保制度后，市场主体增强诚信意识，重视自身的形象和信誉，进一步规范行为，从而工程质量、安全文明施工水平稳步提高，合同纠纷减少，拖欠工程款和农民工工资问题得到缓解，工程风险得到有效的防范和控制。
2、引入工程担保制度后，建设领域受到社会更广泛的监督、制约，工程建设过程更加透明，因腐败产生的工程风险损失得到一定的控制和补救。
3、扩大了金融机构的业务范围，形成金融机构新的经济增长点。这些来我市在银行共办理1300份保函，保证金额达7.33亿元。
另外，我市于2023年1月向专业担保公司开放办保业务，共有439个标段在担保公司办理了保函，保证金额达4.05亿元，手续费221.3万元。
这不仅使担保公司收到良好的经济效益，也。
使很多办保单位受益匪浅，不仅节约了时间，简化了手续，资金也得到缓解。
二、推行工程担保制度存在的主要问题。
1、市场主体对工程担保制度的认识有待进一步提高。
在试点实践中，相当数量的项目业主和承包商对实施工程担保制度的目的和意义不甚明了，认为是行政手续要我担保，而不是出于抗风险意识自觉要担保。从项目业主来说，认为现在市场上承包商很多，可以任意挑选履约、信誉高的承包商；从承包商来说，认为自己是守信用重合同的，实施履约担保实无必要。从承包商和业主双方来说，又认为是长期合作伙伴，不必做到缁铢必较。
这种对工程担保制度缺乏应有的意识，是推行工程担保制度的主要思想障碍。
2、对工程担保各方主体的监管责任不到位。
工程担保涉及工程发包和承包的两方主体，以及金融单位，专业担保公司。按照现行管理体制，建设行政主管部门对银行、专业担保公司没有行政管理职能，缺乏监管的组织机构。虽然工程担保的保证人与被保证人、受益人之间是一种经济行为，但对其进入担保行列的标准、动态监管、风险防范等监管究竟由谁负责，责任没有到位。
加上建设工程周期较长，一些项目不能在保函的有效期内完工，保函过期后，保证人又不能作及时配合办理续保手续，使一些在押保函失去了担保法律意义，而保证人重合同收费、轻跟踪监管也是个重要原因。
3、工程担保效果不明显。
实施工程担保至今，尚未发生一起赔付事件，这种状况使人既喜且忧。因为，我市工程款清欠工作仍然处于前清后欠、边清边欠的状况，这客观反映了部分实施的保函流于形式，未能发挥担保的作用。另外，笔者从调查中发现，在合同履约过程中，承发包双方发生争议后并不重合约规定，而是利用各种人际关系，采取各种手段和方式进行协调，未动真格实行代偿，加之法律法规滞后，对一些问题的处理缺乏法律层面的支撑。
在这种情况下，可以说担保人几乎不需承担任何风险，而对被保证人来说，工程担保费成为一个新的收费项目，增加了负担。同时，承包商考虑到承建多个项目的需要，为避免因保证金的冻结而影响流动资金的周转，也千方百计绕开担保制度的执行。
三、积极稳妥推进工程担保制度。
1、提高认识，多方协调。
实施工程担保是一项制度创新，需要继续做好宣传工作。建设部在通知中指出：“引入工程担保机制，增加合同的履约的责任主体，根据企业实力和信誉的不同实行了有差别的担保，用市场手段加大违约的成本和惩戒力度，将使工程建设各方主体行为更加规范透明，会有利于转变建设市场监管方式，有利于促进建设市场优胜劣汰，有利于推动建设领域治理商业贿赂工作。
这些对担保的目的、手段、意义应加强对建设主体双方及金融机构作深入宣传。要通过调查研究、座谈讨论、典型案例分析等方式来。
认识工程担保对自身利益的保护，从而变为自身的自觉要求。我们还要寻找法律法规作支撑，研究风险防范的机制，建立信用监管平台，为工程担保创造良好的外部环境和条件。
2、培育竞争有序的担保市场，规范担保人的市场行为。
1）目前，银行为建设各方主体提供担保，由于其实力、信誉保障等因素，仍是担保市场的主体。今年我们与市建行联合出台规范的操作办法，提高效率，方便用户，通过服务加大监管力度。
2）培育专业担保市场，规范担保人行为。目前我市尚未形成有序竞争的担保市场，担保业务局限少数企业。要发挥担保行业协会作用，制定担保企业资质进入和清出机制，建立担保行业的评级制度，依据评级确定担保人可从事担保的范围、额度及担保金额，建立专业担保公司的信息披露和查询机制，加强对担保公司的日常监管，完善担保公司、银行、招标办三方协议的具体条款和发生新情况三方之间的沟通机制。
对《常州市建设工程担保实施办法的补充规定》中所列出的担保企业违规行为应给予严肃处罚，规范担保人的行为，逐步形成“守信者受益，失信者受罚”的担保氛围。
3、实施保费差别化制度。
根据建设部《通知》中有关“按企业实力和信誉不同实行有差别的担保，用市场手段加大违约失信的成本和惩戒力度”的要求，下一步要完善我市差别化担保办法，也就是依据建筑市场主。
体的资质、经营管理、安全与文明施工、质量管理和社会责任等方面情况，实施差异化的担保费率，使资信良好的建设单位、施工单位享受到降低承保条件的优惠，起到扶植优势、信誉度高的企业，发挥市场奖优罚劣的功能作用。
4、提高索赔意识，简化、规范索赔程序。
一是增强权利人的索赔意识，主动申请因对方违约要求担保人连带代偿；二是监管部门加大监管力度，要根据违约造成的后果和社会影响责成动用违约方保函金额内的资金予以赔偿；三是简化、规范索赔程序，只要索赔证信、手续完备，权利人即可提出索赔请求，保证人应无条件地就担保金额向权利人支付索赔款项。
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